以下文章来源于管理世界杂志 ，作者薛澜、赵静
构建中国公共管理自主知识体系的系统性思维和建构性路径
【编者按】2025年6月，教育部哲学社会科学研究重大专项设立公共管理学研究重大专项，围绕中国公共管理自主知识体系建设进行系统布局，涵盖宏观构建与顶层设计、政府治理、公共政策、国家治理、社会治理和全球治理等六个重大专项项目。自专项酝酿之初，项目组即持续思考一个基础性问题：公共管理自主知识体系应当如何构建，其基本架构又应如何把握。在清华大学举行的重大项目启动会上，来自国内外20余所高校的60余位专家学者围绕这一问题展开了深入交流，形成了多维度、多层次的讨论基础。经过近一年研究，项目组立足宏观构建与顶层设计视角，尝试提出一个公共管理自主知识体系的初步分析框架与建构路径，以期为后续学术讨论、分领域研究推进和体系化知识整合提供一个可供对话、可拓展、可深化的起点。
文章来源
作者：
薛澜（清华大学公共管理学院）
赵静（清华大学公共管理学院）
文章刊发：《管理世界》2026年第5期
文章主要内容
摘要：与中国式现代化、国家治理体系和治理能力紧密相连的公共管理，是中国哲学社会科学自主知识体系构建中不可或缺的重要篇章。作为聚焦治国理政的学科，中国公共管理自主知识体系既蕴含着应用社会科学特征和自身独特内涵，也承载了回应全球化转型与国家治理的学术使命。本文提出，理解公共管理知识体系的客观性、在地性、时代性等3个学科内涵，是指引公共管理自主知识体系构建的价值所在。秉承扎根中国、联通世界、引领未来的建设目标，当前核心任务应聚焦于治理思路的学理概念化提炼、重大改革实践的体系化思考、独特历史地位的战略性考虑。以重新创立公共管理学术架构为思考起点，本文主张运用系统性思维划分公共事务管理层级，并以理解自身、反思问题、确立知识的建构性路径展开知识体系建设。当前，构建公共管理自主知识体系的机遇和挑战并存，学界同仁应兼顾顶层设计与砥砺前行，推动理论思考与实践提炼双向奔赴，主动拥抱跨学科融合。在批判反思和重新审视公共事务管理内涵的基础上，让自主的公共管理知识之树在新的公共管理架构沃土中茁壮成长。
关键词：自主知识体系 公共管理学 系统性思维 建构性路径
收稿时间：2025-12-22
反馈外审意见时间：2026-3-12、2026-4-2
拟录用时间：2026-4-22
一、引言
当前，构建源自中国本土治理实践并兼具国际视野与解释力的自主知识体系，是哲学社会科学界最为关心的时代命题。作为治国理政的实操性学问，公共管理学科以国家治理为主干，以政府管理和社会治理为基石，以公共政策及相关领域研究为繁叶，外联全球治理。构建中国自主的公共管理知识体系，既是回应全球化转型的新挑战和新需求的中国知识表达，也是推进中国式现代化和全球公共管理学科建设与发展的核心任务。
伴随着中国国际地位不断提升、国家治理复杂性渐增、数智时代挑战与问题涌现，中国公共管理自主知识体系步入了系统性构建的关键期。近年来，学界围绕自主知识体系建设展开了积极探索，标识性概念塑造不断推进，对“拿来主义”的反思和对西方理论局限的批判也成为讨论重点。然而，中国公共管理知识体系的自主建构，既不能简单等同于“去西方化”意义上的本土化研究，也不能停留于对中国经验的概念提炼和国际表达。
本文指出，在过去一段时间，学界虽然已较为充分地认识到传统公共管理知识体系的局限性以及构建自主知识体系的必要性，但由于没有从采取系统性思维和建构性路径入手，中国公共管理自主知识体系到现在仍然不得其形。站在重新构建公共管理学科框架的起点，本文剖析了公共管理知识体系蕴含的应用社会科学内涵和自身独特性，从构建自主知识体系的目标与关键任务出发，论证系统性思维和建构性路径在构建自主知识体系过程中的具体实现方式，为在构建过程中把握时代机遇和应对现实挑战提供指引。
二、中国公共管理自主知识体系的独特内涵
作为管理学学科门类中的一员，公共管理学具备典型的管理学学科属性和应用社会科学特点。要充分认识公共管理学科知识体系的客观性、在地性和时代性三个核心内涵。
第一，客观性，即事实与价值的交织及与领域知识的结合。公共决策无法简单地遵循事实与价值的二分法，其问题总是嵌入在具体的、经验性的、可验证的领域知识之中。这种与具体领域知识的强制性结合，是公共管理的客观性区别于其他社会科学客观性的关键。
第二，在地性，即根植于“政治-行政”关系的底层逻辑。公共管理并非外在地分析制度安排，而是内在地运行于特定的政治结构之中，其基本问题意识、治理逻辑与制度工具均由具体国家的政治与行政体系所系统性塑造。知识形态具有显著的内容与场景不可分割性，这一在地性特征具有比一般社会科学更强的结构性意义。
第三，时代性，即在不同发展阶段的治理任务不可通约。公共管理的核心问题、理论工具、评价标准，均高度依赖于一个国家所处的特定发展阶段，在这一点上，公共管理与其他社会科学的区别尤为明显。中国时代性的特殊点在于“压缩的现代化”。在几十年的时间里，中国同时经历了西方国家上百年才陆续出现的治理过程。
综上所述，客观性、在地性和时代性构成了公共管理知识生产的三大特征。其中，客观性要求公共管理必须与具体领域知识深度结合，不能停留于一般理论；在地性要求公共管理必须承认“政治-行政”关系的国别差异是构成性的，不能照搬他国模式；时代性要求公共管理必须清醒识别本国所处的特定发展阶段，不能盲目套用发达国家的历史经验。这三大特征正是中国公共管理学科需要系统性重构的根本原因。
三、中国公共管理自主知识体系的构建目标与任务
（一）自主知识体系构建的需求
随着中国改革实践的成功推进，以西方经典理论与知识体系为基础的研究很难适应中国式现代化建设的理论需求。与此同时，随着中国大国地位的提升，外部环境和内部发展要求正在共同驱动中国走向对知识体系自主性的深刻审视与自觉构建之路。这一进程主要受到四个方面需求的牵引。第一，国家治理复杂性与社会需求的变化、众多棘手性的问题出现，如何有效破解治理实践中的复杂难题是现实课题。第二，数智时代的新挑战与新问题，使得各国都失去了绝对的治理或管理知识优势，公共治理的在地化研究亟待开展。第三，随着全球宏观管理学科的思潮变化和国际形势的转变，非西方国家的实践和理论逐渐进入学术视野，提炼自主知识体系迫在眉睫。第四，构建自主知识体系是推进中国式现代化和国家治理现代化建设的理论基础，更是提升国家治理能力、增强国际话语权的重要途径。
（二）自主知识体系的建设目标
公共事务管理领域的知识凝练和拓展，以及自主知识体系的构建需要以明确目标为引领。本文提出“扎根中国、联通世界、引领未来”的三个构建目标。第一是扎根中国。基于中国制度条件下的公共管理模式特征，构建一个自主的、具有一定普适性的公共管理研究范式。第二是联通世界。依据基本的制度条件对不同国家的公共管理模式进行分类，通过比较借鉴来确立中国知识的核心贡献。第三，引领未来。对促进构建人类命运共同体的中国公共管理概念、范畴和理论体系进行提炼，创造出具有世界普遍意义的知识体系。
（三）自主知识体系的建设任务
自主知识体系的建设任重而道远，非朝夕可成。当前，构建公共管理自主知识体系需要优先推进三项更为急迫的初步任务。一是治理思路的概念化提炼。将行之有效的治理逻辑，转化为兼具辨识度和理论性的学术概念，形成可供讨论交流的话语体系。二是改革实践的体系化思考。把分散的重大改革经验整合成逻辑自洽、易于理解与复制、具有国际传播力的理论框架，切实增强体系的自主性。三是中国历史地位的战略性考量。在长周期视野中审视并定位中国治理智慧的世界意义，敏锐识别与推广当前独特治理情境，占据理论与话语的主动，形成具有引领性的标识性概念，不断提升知识体系的先进性。
四、中国公共管理自主知识体系构建的实现路径
（一）自主知识体系构建的系统性思维
本文主张，从“如果我们在今天重新创立公共管理这个学术领域，其基本架构将是如何？”为起点来思考构建问题。公共管理学科知识体系构建中须秉承系统性思维，即摆脱西方传统公共管理理论体系的束缚，重新思考公共事务管理的基本框架与层次。
当前，在公共管理研究与理论应用中，一个较为普遍的问题是“尺度错乱”。其根源在于缺乏清晰的分层框架，即尚未形成一种能够说明不同层级公共管理分别应关注何种问题、遵循何种逻辑、采用何种工具的知识结构。既有西方公共管理学科在构建之时，沿着行政定律、政策科学、公民参与和社会价值等浮现的问题领域，而渐次出现对这些问题的分别研究。但自始至终，学科未从公共问题的本质层次来出发，系统思考理论构建与理论知识组织的问题。本文将公共事务管理活动从微观到宏观大体划分为三个层次：基础层次、核心层次、超越层次。
基础层次是政府治理与社会治理，构成了公共事务管理活动中最基本的两类单元，也是人类社会最早的公共事务管理形态。政府治理是传统公共行政的核心领域，聚焦基础公共组织的运行规律、有效管理和高质量公共服务供给。社会治理是政府围绕基层社会问题，对社会公众进行有效引导和组织，以促进社会和谐为目标，发挥社会组织作用并形成社会规范，以实现良好的公民社会形态与社会自治。在基础层次，无论是公共部门内部治理，还是政府对社会场域的引导与协调，都涉及具体事务的微观管理活动。
核心层次是国家治理与公共政策。国家治理是国家层面的宏观治国理政实践，关系治国理政的价值与体系确定、国家权力的配置、重大公共政策的制定，以及为了落实治理任务所采取的体制机制设计。与政治学主要关注制度结构不同，公共管理视角中的国家治理更强调宏观治理活动的运行机制、执行架构与协调方式。公共政策则关注政府对公共事务运行的指引与供给，是落实国家治理价值目标和机制设计的具体手段。在国家层面的公共管理研究中，政治逻辑、管理逻辑和法律逻辑三者交织在一起，研究者需要在动态平衡中把握其复杂关系，这构成了核心层次区别于基础层次的重要特征。
超越层次是全球治理。在核心层次之上的是超越主权国家层次的全球治理。为应对日益复杂的全球性挑战，以国家、非政府组织和各类机构为多元主体，通过构建全球公共事务的治理机制与公共物品供给模式，实现问题的跨域解决。尽管全球性议题曾是传统国际关系与国际政治学关心的话题，但面对当下问题的变化性和机制的复杂性，来自公共管理视角具有独特的作用和意义。
（二）自主知识体系构建的建构性路径
在秉承系统性思维的基础上，自主的知识体系构建过程围绕关键问题，以确保一系列微观知识要素来源的必要性和恰当性，并且在构建过程中始终保持对知识体系的“自主”与“普适”的目标设定。本文提出，应遵循“归纳-抽象-验证”的知识生产过程展开，这一构建过程普遍适用于以解决问题为目标的应用社会科学。鉴于中国公共事务管理活动的复杂性和多层性，自主知识体系的具体构建路径是从理解自身开始，经由反思问题与抽象经验，直至确立知识体系的三个渐进步骤。
五、结语与展望
当前，构建中国公共管理自主知识体系恰逢其时。中国独特的发展经历和不断扩大的全球影响，可以为全球治理体系的改革贡献中国智慧。与此同时，国家层面的科研资助为各类知识创新活动提供了稳定的资源保障，有力地号召了学界协同行动。中国特色新型智库建设也进一步激发了对高质量、可操作性政策建议的需求。此外，数字时代的全新工具和方法也为知识体系的构建注入活力。然而，构建一门学科的自主知识体系无疑要应对多方挑战。例如，现有知识生产和传承的闭环，使公共管理的自主知识体系构建在学科与教育环节遇到难题；学政对话鸿沟和国际交流不足，也使自主知识体系在实践和传播层面面临挑战。
本文提出了构建中国公共管理自主知识体系的三个努力方向。第一，自主知识体系构建是兼具顶层设计与砥砺前行的过程。学界应率先开展充分的交流，讨论清楚“知识体系”的整体框架；在把握总体构建方向的前提下，鼓励各领域学者分别探索，并通过定期阶段性整合拼图和系统集成来实现知识体系的整体迭代与深化。第二，自主知识体系背后的理论思考与实践提炼是一场双向奔赴。这正如同重大工程项目的集成创新一般，既离不开基础理论对重要事实的揭示与方向的指引，但更离不开实践中的智慧和管理策略的发明与创造。第三，自主知识体系的构建应主动拥抱跨学科而不必拘泥于学科边界。公共管理与多学科产生交叉，因此公共管理学界在自主知识体系构建过程中不必刻意回避其他学科，也无需树立严格的构建边界。如此，方能在开放融合中持续拓展中国公共管理自主知识体系的内涵与外延。
文章刊发：
薛澜、赵静：《构建中国公共管理自主知识体系的系统性思维和建构性路径》，《管理世界》，2026年第5期，第43~58页。
XUE Lan, ZHAO Jing. Systemic Perspectives and Constructive Pathways for Building a Chinese Intellectual System in Public Management[J]. Journal of Management World, 2026, 42(5): 43-58.
全文下载：
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来源丨《管理世界》
供稿丨科研办
