以下文章来源于公共管理评论 ，作者朱旭峰
朱旭峰 （清华大学）
引文参考：朱旭峰.2026.构建中国公共管理自主知识体系的内涵与路径.[J]. 公共管理评论,8(2):网络首发
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摘要
本文聚焦中国公共管理自主知识体系构建的核心议题开展系统性研究。本文指出,公共管理自主知识体系具有本土性、实践性、传承性、包容性和时代性五大特征。通过术语溯源与内涵辨析,本文明确建议将“自主知识体系” 统一译为“Indigenous Knowledge System”。本文聚焦如何构建知识体系这一学术议题,对比分析欧美国家公共管理理论体系的构建逻辑与典型路径,提出“学界引领型”和“实践驱动型”两类公共管理理论体系构建路径,并总结提炼出公共管理理论体系发展和构建在实践驱动、理论生成、学践互动、国际传播等方面的共性经验。在此基础上,本文提出扎根本土实践与传统智慧、秉持比较视角深化国际对话、强化主体学术能力等具体策略,为中国公共管理自主知识体系的系统化构建提供理论支撑与实践指引。
关键词
公共管理;自主知识体系;学科本土化;话语体系
一、 引言
构建中国特色哲学社会科学自主知识体系,是新时代回应国家治理需求、提升中华文化软实力、打破西方理论话语霸权的重大战略任务。2026 年是 2016 年 5 月17 日哲学社会科学工作座谈会召开十周年。习近平总书记先后在 2016 年哲学社会科学工作座谈会①、2022 年中国人民大学考察②、2024 年新时代马克思主义理论研究和建设工程重要指示中③,层层递进地提出“构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系”,明确“归根结底是建构中国自主的知识体系”,并强调要“扎根中国大地、赓续中华文脉、厚植学术根基”。习近平总书记的系列重要论述为各学科自主知识体系构建明确了目标和方向。
①新华网:《习近平:在哲学社会科学工作座谈会上的讲话(全文)》,2016 年 5 月 18 日,https: / / www.xinhuanet. com/ politics/ 2016-05 / 18 / c_1118891128. htm,2026 年 3 月 5 日访问。
②新华网:《习近平在中国人民大学考察时强调 坚持党的领导传承红色基因扎根中国大地 走出一条建设中国特色世界一流大学新路》,2022 年 4 月 25 日,https: / / www. xinhuanet. com/ politics/ 2022-04 / 25 / c_1128595417. htm,2026 年 3 月 5 日访问。
③新华网:《习近平对新时代马克思主义理论研究和建设工程作出重要指示》,2024 年 11 月 29 日,https:/ / www. xinhuanet. com/ politics/ leaders/ 20241129 / e753b469f2cb40d6b2753e390b9f1220 / c. html,2026年 3 月 5 日访问。
公共管理学科作为与国家治理思想和实践深度融合的基础型、应用型、交叉型学科,其发展始终与国家行政体制改革、社会治理创新、公共服务优化同频共振。中国公共管理实践在中国式现代化进程中形成了诸多独特经验,如政策试点示范、精准扶贫、基层治理的“枫桥经验”、数字政府的“一网通办”公共管理实践等,为自主知识体系构建提供了丰富的现实素材。但从学科发展现状来看,我国公共管理学科自恢复重建以来,存在对西方理论的路径依赖,部分研究陷入“西方理论机械套用”误区,未能充分提炼中国实践的理论内涵;西方学术热点议题引导国内学术主流叙事,脱离中国发展实际需求;学科术语体系与国际交流存在语义偏差,核心概念的国际传播缺乏精准性;传统治理智慧的现代转化研究不足,知识体系的文化根基有待夯实。
在此背景下,国内学术界开启了公共管理自主知识体系构建的新征程,相关重大课题的立项为研究推进提供了核心支撑。由中国行政管理学会会长李宝荣承担的国家社会科学基金重大委托项目“中国公共管理自主知识体系的构建研究”,聚焦学科体系与实践融合的核心问题;清华大学薛澜教授牵头的教育部“中国公共管理自主知识体系构建研究”重大课题群,涵盖 6 个教育部哲社重大专项项目,从多维度展开系统性研究;清华大学钱美君教授承担的国家社会科学重大课题“构建中国自主知识体系研究”,为多学科自主知识体系构建探索通用理论与方法。这些课题研究的开展及一系列学术会议的召开,推动学术界形成了关于公共管理自主知识体系构建的广泛讨论。基于上述研究基础,本文以构建中国公共管理自主知识体系为核心议题,开展内涵辨析、国际比较与路径构建研究,旨在为公共管理学科的本土化、自主化发展提供理论支撑和实践路径。
二、 公共管理自主知识体系的内涵
关于公共管理自主知识体系的议题长期以来备受国内学者关注。公共管理学科恢复建设之初,部分国内学者就开始意识到西方公共管理理论的本土化适配问题,提出要立足中国国情开展研究(丁煌,2004;竺乾威,2008)。随着国家治理实践的创新,学者们围绕服务型政府、央地关系、依法行政、公共组织管理等领域展开研究,提炼出一系列具有中国特色的概念与理论(俞可平,2000;唐铁汉,2007)。自2016 年习近平总书记关于中国哲学社会科学建设的系列重要论述发表以来,相关研究呈现快速发展态势,主要集中在四个方面:一是关于构建的时代背景与总体要求研究,学者们普遍认为构建公共管理自主知识体系是新时代学科发展的必然要求,必须以习近平总书记重要论述为根本遵循,扎根中国大地、聚焦治理实践(薛澜和张帆,2018;郁建兴和黄飚,2023;李宝荣,2025);二是关于内涵与特征研究,部分学者从术语界定、内涵辨析等角度展开研究,探讨“自主”的核心要义(周志忍,2017;颜昌武和杨怡宁,2023;黄新华,2024;任勇和朱友伟,2024);三是关于历史源流研究,学者们挖掘中华优秀传统治理智慧的现代价值,探讨传统治理思想与现代公共管理的融合路径(葛荃,2018;句华和杨腾原,2024);四是关于构建路径研究,学者们从实践提炼、理论创新、方法创新、国际交流、学科建设等维度提出具有针对性的路径建议(陈振明,2018;姜晓萍和康传彬,2024;何艳玲,2025;王治国和何达基,2026)。
虽然欧美公共管理知识体系发展起步较早,已形成了丰富的理论体系与研究成果,但欧美学者也认识到公共管理知识体系“本土性”的重要性,并强调知识体系的本土起源与地域适配性。一方面,在西方社会内部,不同西方国家虽然拥有相似的政治体制渊源,但其公共管理知识体系依然存在本土性和适配性的张力。伍德罗·威尔逊早于 1887 年就在《行政学研究》中指出:“当我们研究法国和德国的行政制度时,既然明确并非在探寻政治原则,那么对于法德两国在向我们阐释其行政实践时所给出的宪法或政治层面的理由,我们大可不必在意分毫。 ……我们自身的政治实践必须成为检验所有理论的试金石。构建美国行政科学所依据的原则,必须是将民主政策深植于心的原则。而且,为契合美国人的习惯,所有一般性理论作为理论而言,都应谦逊地隐于幕后,以免仅符合图书馆学术标准的观点被教条式地运用,仿佛它们也必然能完全满足实际政治的标准。” (Wilson, 1887)另一方面,在西方国家与世界其他国家之间,国外学者也意识到,将西方理论和实践复制到其他发展中国家,容易“水土不服”,因此应打破知识体系的“西方中心主义”(Haque, 2013),立足各国治理实践形成具有本土特色的知识体系(Evans, 1992)。
中国特色哲学社会科学,应按照“立足中国、借鉴国外,挖掘历史、把握当代,关怀人类、面向未来”的思路,着力在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。 结合中国公共管理的学科特征、历史文化与治理实践,中国公共管理自主知识体系具有本土性、实践性、传承性、包容性、时代性五大核心特征。这五大特征共同构成的公共管理自主知识体系的本质属性,是区分中国公共管理自主知识体系与西方公共管理理论体系的重要标志。
(一) 本土性: 根植中国大地,适配中国国情
本土性是中国公共管理自主知识体系区别于西方公共管理理论体系的本质特征。公共管理学科具有鲜明的本土性,其知识体系的构建必须与特定国家的历史文化、政治体制、社会语境相适配,脱离本土国情的公共管理知识体系必然缺乏实践生命力。与西方公共管理理论体系相比,中国公共管理自主知识体系的本土性体现在坚持中国共产党的领导、以人民为中心的发展思想、全国一盘棋的治理模式等方面,这些既是中国国情的核心体现,也是中国公共管理实践的独特标识,决定了中国公共管理自主知识体系的本土性本质。
(二) 实践性: 立足治理实践,回应本土需求
公共管理学科是为解决公共事务治理问题而产生的应用型学科,其知识体系的构建始终与公共管理实践紧密结合。实践性决定了公共管理自主知识体系必须“立足实践、回应实践、指导实践”,这是其区别于纯理论研究的重要标志,也是其能够为国家治理实践提供理论支撑的根本保障。
(三) 传承性: 赓续中华文脉,传承传统智慧
中国具有五千多年的文明历史,积累了丰富的传统治理智慧,这些智慧既是中华优秀传统文化的重要组成部分,也是中国公共管理知识体系的历史源流。构建中国公共管理自主知识体系,并非对传统治理智慧的抛弃,而是对它的传承与创新,其目的是实现传统治理智慧的现代转化。中国公共管理自主知识体系具有深厚的历史底蕴和文化滋养,其文化背景明显区别于西方公共管理理论体系,形成具有中国特色的公共管理知识体系。
(四) 包容性: 开放兼容并蓄,深化国际交流
构建中国公共管理自主知识体系,并非闭门造车、盲目排外,而是在立足本土的基础上,秉持开放包容的态度,与国际公共管理知识体系展开平等对话、开放交流与深度互动,吸收借鉴国际先进的研究方法和理论成果,同时将中国的公共管理理论与实践经验传播至世界各国,实现本土知识与国际知识的有机融合。因此,中国公共管理自主知识体系必须坚持“开放包容、兼容并蓄”的理念,在扎根本土的基础上深化国际交流,实现本土性与国际性的有机统一,既保持自身的本土特质,又融入全球公共管理知识体系,为世界公共管理学科发展贡献中国智慧。
(五) 时代性: 契合时代要求,回应时代课题
公共管理学科是与时代发展紧密结合的学科,其知识体系的构建必须契合时代要求、回应时代课题、紧跟时代步伐、融入时代元素。新时代以来,中国进入了以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的新发展阶段,数字技术、人工智能等新技术快速发展,全球治理格局发生深刻变革,公共管理实践面临着一系列新的机遇与挑战,这就要求公共管理自主知识体系必须具有鲜明的时代性。因此,公共管理自主知识体系必须回应时代课题,实现知识体系的动态发展与创新,确保自主知识体系始终适应时代发展的要求,为新时代国家治理实践提供理论指引。
结合习近平总书记关于构建中国哲学社会科学自主知识体系的系列重要论述,以及公共管理学科的本土性、实践性、传承性、包容性、时代性特征,同时借鉴国内学术界的相关研究成果,本文将中国公共管理自主知识体系的内涵界定为:扎根中国大地、赓续中华文脉,以解决中国公共管理实践中的实际问题为核心导向,构建在中华优秀传统治理智慧与既有学术研究成果基础之上,在与国际公共管理知识体系平等互动、开放交流过程中形成的,具有中国特色、中国风格、中国气派,兼具本土适配性与国际包容性,能够准确解释中国治理现象、有效解决中国治理难题、科学指导中国治理实践、为世界公共管理发展贡献中国智慧的公共管理学科的理论体系、学术体系与话语体系的有机统一。
“自主知识体系”的核心是对“自主”这一术语的正确理解。为实现学科内部的术语统一,更为在国际交流中精准传递构建公共管理自主知识体系这一使命的意义,学界有必要对“自主知识体系”这一术语进行准确翻译。当前,在学术研究与国际交流中,“自主”存在多种表达场景和英文翻译方案,如 Independent、Autonomous、Self-reliant、Nationally Determined、Self-initiated、Indigenous 等,不同的翻译方案具有不同的内涵指向,需结合“自主知识体系”的核心内涵与公共管理学科的特征进行科学选择。
第一,独立自主( Independent)。《牛津高阶英语词典》 将 Independent 定义为“not subject to control by others, not requiring or relying on others, not affiliated with a larger controlling unit”,即不受他人控制、不依赖他人、不属于更大的控制单位,其核心强调主体的独立性与自主性,反对外部的干预与控制。该术语在国际关系、政治学等 领 域 应 用 广 泛, 如 “ 独 立 主 权” (Independent Sovereignty)、 “ 独 立 研 究”(Independent Research)。将 “ 自 主 知 识 体 系” 翻 译 为 “ Independent Knowledge System”,虽体现了“自主”的独立性特征,但容易在国际交流中被误解为“与国际知识体系相割裂的、封闭的知识体系”,不能很好体现中国公共管理自主知识体系“开放包容、与国际互动交流”的核心特征。公共管理学科的发展具有普遍性规律,不同国家的知识体系需要相互借鉴、相互交流,中国构建公共管理自主知识体系并非追求“闭门造车”,而是在独立的基础上实现开放发展,因此 Independent 并非适配的翻译方案。
第二,自主可控(Autonomous)。 Autonomous 一般中文翻译成“自治的、自主的”。虽然 Autonomous 也有自主的含义,但它强调的是自我管理和支配,不受外部控制。在讨论构建自主知识体系时,强调的是知识的本土还是外部来源,而不是构建知识过程中的控制权或支配权归属问题。在哲学体系中, 学者非常罕见地会使用Autonomous knowledge 的术语, 也是用于表达不受外部支配的认知过程的意思(Carter, 2022)。但这层含义与我们探讨的自主知识体系并无特别关系。因此Autonomous 并不适配自主知识体系的英文翻译。
第三,自力更生(Self-reliant)。《牛津高阶英语词典》将 Self-reliant 定义为“ able to do or decide things by yourself, rather than depending on other people for help”,即能够独自完成事情或做出决策,不依赖他人的帮助,其核心强调主体的自我依靠与自我发展能力。该术语在经济发展、社会建设等领域应用广泛,如“自力更生的经济体系”(Self-reliant Economic System)、“自力更生的人才培养模式” (Self-reliant Talent Training Model)。将“自主知识体系”翻译为“ Self-reliant Knowledge System”,虽能体现“依靠自己努力”构建知识体系的特征,强调立足自身实践开展研究,但过度强调“独自发展”,既未能体现公共管理知识体系的“实践性”与“包容性”,也未能准确传递“根植本土、源于本土”的核心内涵。中国公共管理自主知识体系的核心是“本土起源”,而非单纯的“自我依靠”,因此 Self-reliant 同样不适配。
第四,国家自主贡献(Nationally Determined) 中也有“自主” 的术语。Nationally Determined 是气候变化领域的专用术语,源于 2015 年巴黎气候变化大会上通过的《巴黎协定》中的“国家自主贡献” (Nationally Determined Contribution,NDC),其核心内涵是“各国根据自身的实际情况,自主设定气候目标、政策措施和实施时间表”,强调基于本国实际的自主决策,反对外部强制要求。该术语的核心特征是“立足本国实际、自主制定方案”。然而,Nationally Determined 虽能体现“立足本土、自主决策”的特征,与自主知识体系的部分内涵相契合,但该术语是气候变化领域的专用术语,具有特定的语境限制,在公共管理学科的国际交流中难以被广泛理解与认同。同时,该术语强调“国家层面的自主决策”,而公共管理自主知识体系的构建是“学科层面的自主发展”,二者的语境与主体存在差异,因此不宜作为通用翻译方案。
第五,扩大自主开放 ( Expand Self-initiated Opening-up) 中也有 “ 自主” (Self-initiated)的术语。如党的十九届四中全会提出的“扩大自主开放”,强调开放的主动性与自主性,反对外部压力的干预。该术语的核心特征是“主动发起、自主推进”。从适配性来看,Self-initiated 虽能体现“自主”的主动性特征,强调中国公共管理自主知识体系的构建是主动推进的,而非外部压力驱动的,但未能体现自主知识体系“根植本土、源于本土”的核心内涵,且在公共管理学科的国际交流中使用频率较低,国际认可度不高,因此也不适配。
第六,自主创新 ( Indigenous Innovation) 中也有 “ 自主” ( Indigenous) 的术语。Indigenous 是正式的学术用语,其核心内涵是“属于或源于特定地域(或本地区),非外来的”,强调知识、文化、生物等的“本土起源”与“地域适配性”。《韦氏大学英语词典》将 Indigenous 定义为“ having originated in and being produced, growing, living,or occurring naturally in a particular region or environment”,即在特定地区或环境中起源、产生、生长、生活或自然发生的;《牛津高阶英语词典》将其定义为 “belonging to a particular place rather than coming to it from somewhere else”,即属于特定地方而非从其他地方传入的。近 20 年,中国在《国家中长期科学和技术发展规划》和各阶段五年规划中都强调,“要坚定不移走中国特色自主创新道路”,此处的自主创新对应的英文翻译也是 Indigenous Innovation。可以看出,科技创新界的自主创新和哲学社会科学界的自主知识体系构建殊途同归,都提倡具有本土起源的科技创新、知识体系、思想体系。Indigenous 所强调的“本土起源、地域适配”与中国公共管理自主知识体系的核心内涵高度契合,能够精准传递“自主”的核心要义。同时,该术语并非强调“封闭发展”,而是体现“本土起源、开放交流”的特征,与中国公共管理自主知识体系“立足本土、包容国际”的发展理念高度一致。此外,该术语是国际学术界广泛认同的通用术语,能够确保国际交流中内涵传递的准确性与有效性。
综合对比以上五种“自主知识体系”翻译方案的内涵理解和系统解析,本文认为,将“自主知识体系”统一翻译为 Indigenous Knowledge System 是最科学、最适配的选择。
三、 欧美国家公共管理理论体系的构建逻辑与典型路径
了解欧美国家公共管理理论体系的构建历程,能够为中国自主构建公共管理知识体系提供借鉴。系统把握其理论生成、概念提炼与体系完善的路径轨迹,可有效规避盲目照搬西方理论的误区,从而立足中国独特治理实践与制度环境,在借鉴的基础上形成更具本土适应性的知识框架。这对于加快构建自主、规范且具有中国特色的公共管理知识体系具有重要支撑意义,也有助于为世界公共管理发展贡献中国智慧。
公共管理理论体系的构建,历来与特定国家的历史文化、政治体制、治理实践、社会需求密不可分,不同国家的公共管理理论体系因国情差异而呈现出迥异的构建逻辑和发展路径。欧美公共管理理论体系以 1887 年伍德罗·威尔逊《行政学研究》的发表为诞生标志,先后经历了传统公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务、整体性治理等理论发展阶段,形成了以效率、公平、市场化、公民参与、协同治理为核心的理论体系(Wilson, 1887; Frederickson, 1980; Hood, 1998)。欧美国家是西方公共管理学科的发源地,经过百余年的发展,形成了丰富的理论成果和独特的发展路径,成为世界公共管理理论体系的重要组成部分。
整体来看,欧美国家的公共管理理论体系构建遵循着“实践需求驱动—理论体系生成—学践互动完善—国际传播推广”的总体运行逻辑,而具体到不同国家,又因历史文化和治理实践的差异形成了不同的构建模式。法德两国依托强大的官僚体系和完善的行政法体系,形成了以行政法执行为中心的构建逻辑;美国缘起于多元的社会结构和公民参与需求,形成了学界引领、理论创新驱动的构建路径,以新公共行政为典型代表;英国源于经济财政困境和市场化改革需求,形成了实践驱动、改革引领的构建路径,以新公共管理为典型代表。
深入分析欧美国家公共管理理论体系的构建逻辑与典型路径,总结其共性经验和个性特征,对于中国公共管理自主知识体系的构建具有重要的借鉴意义。同时,欧美国家公共管理理论体系的构建过程也表明,不同民族国家追求适配于自身公共事务知识的自主意识觉醒不断驱动着公共管理的学科发展与思潮演化,这一规律也印证了中国构建公共管理自主知识体系的必然性与合理性。
(一) 欧美国家公共管理理论体系构建的总体运行逻辑
尽管法德、美英等欧美国家的公共管理理论体系构建呈现出差异化路径和模式,但从整体来看,它们都遵循着公共管理学科发展的基本规律,形成了“实践需求驱动—理论体系生成—学践互动完善—国际传播推广”的总体运行逻辑。
实践需求驱动:公共管理学科产生和发展的根本动力源于解决公共事务治理实践中的实际问题。欧美国家的公共管理理论体系,都是在应对特定历史时期的治理实践难题中产生和发展的。19 世纪末的美国,随着工业革命的发展和城市化进程的加快,出现了政府行政效率低下、政治腐败、公共服务供给不足、社会矛盾尖锐等问题,伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》,主张政治与行政二分,建立独立的公共行政学科,标志着现代公共管理学科的正式诞生,其核心目标是提升政府行政效率,解决政府治理失效的问题。20 世纪 60 年代的美国,民权运动、反战运动兴起,贫困问题、社会公平问题日益突出,传统公共行政理论强调的“效率至上”“价值中立”理念受到广泛质疑,新公共行政理论应运而生,其核心目标是追求社会公平,解决社会发展中的不平等问题。20 世纪 70 年代的西方资本主义国家,出现了经济滞胀、政府财政危机、公共服务质量下降、官僚体系僵化等“政府失灵”问题,新公共管理理论随之兴起,其核心目标是引入市场机制,提升政府治理效能,化解政府失灵难题。20 世纪 90年代以来,随着全球化、信息化的发展,公共事务的复杂性、跨界性日益增强,传统的治理模式难以适应需求,整体性治理、协同治理、数字治理等理论蓬勃发展,其核心目标是构建多元协同的治理体系,提升公共事务的综合治理能力。可以说,每一次公共管理理论的重要创新和发展,都是对特定历史时期治理实践难题的回应和解答。
理论体系生成:在实践需求的驱动下,欧美国家的学术界和实践界通过对治理实践的系统总结、深度提炼与理论升华,形成了具有系统性、逻辑性的公共管理理论体系。理论体系生成的过程主要包括两个方面:一是学术界对治理实践的理论研究,学者们通过对治理实践中的问题、经验、模式进行深入探究,提出新的概念、范畴、理论框架和分析工具,解释治理现象、总结治理经验、探索治理规律;二是实践界对治理改革的探索,政府部门通过推行新的治理模式、制度安排和改革措施,探索破解治理难题的实践路径,为理论研究提供实践素材和检验场域。理论体系生成的标志,是形成基本假设、核心概念、价值理念和理论框架:如传统公共行政理论的“政治与行政二分”“官僚制”“有限理性”,新公共行政理论的“社会公平” “公民参与” “价值融合”,新公共管理理论的“市场化” “顾客导向” “企业化管理”,整体性治理理论的“协同治理”“整体主义”“无缝隙政府”。这些基本假设、核心概念和价值理念,构成了各理论体系的基本骨架,而系统的理论框架则实现了对治理实践的理论解释。
学践互动完善:欧美国家的公共管理理论体系在学术界与实践界的互动中不断完善和发展。一方面,理论指导实践,学术界提出的公共管理理论和理念,为实践界的行政改革和治理创新提供了理论指引和智力支持,推动了治理实践的发展和完善。如新公共管理理论的核心理念,指导了 20 世纪 80—90 年代西方国家的行政改革,推动了政府市场化、企业化改革,提升了政府治理效能;另一方面,实践检验并丰富理论,实践界的行政改革和治理创新,为学术界的理论研究提供了实践素材和检验场域,学者们通过对改革实践的跟踪研究,发现问题、总结经验,对原有理论进行修正、完善和发展,推动了理论体系的与时俱进。如新公共管理理论在实践中暴露出“过度市场化”“忽视公共性”“社会公平受损”等问题,学者们基于这些实践问题,提出了新公共服务、整体性治理等理论,弥补了新公共管理理论的不足,推动了公共管理理论体系的完善。
国际传播推广:欧美国家的公共管理理论体系,借助英语教材推广、国际学术交流、国际期刊发表、行政改革示范等方式,实现了国际传播推广。由于欧美国家具有相似的历史文化、政治体制和社会语境,公共管理理论体系能够在欧美国家之间相互传播。如美国的新公共管理理论借鉴了英国的市场化改革经验,欧洲的整体性治理理论吸收了美国的协同治理理念,美国的数字治理理论又借鉴了欧洲的电子政府建设经验。同时,欧美国家公共管理理论体系中的代表性著作,如弗雷德里克森的《新公共行政》、奥斯本与盖布勒的《重塑政府》(Osborne and Gaebler,1992)等英语教材,被 100 多个国家的公共管理专业纳入课程体系,教材主要以西方行政改革案例(如英国新公共管理改革、美国政府再造)为核心例证,实现了西方国家行政理论和实践经验向全世界的推广。全球公共管理领域的顶级期刊(多为英语期刊、欧美学者主编)倾向于将西方理论框架和叙事逻辑作为审稿标准,非西方学者为在国际顶刊发表成果,有时不得不迎合与套用西方理论对非西方公共管理实践的解释,这进一步促进了欧美国家公共管理理论体系的国际传播。
(二) “新公共行政”: 学界引领型构建路径
发源于美国的“新公共行政”理论的建立和发展过程,代表了“学界引领型”理论体系的构建路径。这一路径以学术界的理论研究和思想创新为引领,通过学者们对传统理论的批判、反思和创新,提出新的理论理念和研究框架,进而推动实践界的行政改革和治理创新,实现理论创新引领实践发展,最终构建起系统的公共管理理论体系。
20 世纪 60 年代的美国,陷入了严重的社会危机,民权运动、反战运动、黑人运动此起彼伏,贫困问题、种族歧视问题、社会公平问题日益突出,社会矛盾尖锐,国家治理面临着严峻的挑战。而此时占据主导地位的传统公共行政理论,还在强调“政治与行政二分”“效率至上”“价值中立”等理念,将公共行政视为一种纯粹的技术手段,忽视了公共行政的价值属性和社会属性,既无法回应当时美国社会的公平需求和民主诉求,也难以解决当时的社会危机,其局限性日益凸显。
传统公共行政理论的局限性,为美国学术界的理论创新提供了现实需求和批判对象,推动了学者们对传统公共行政理论的反思和批判,进而催生了新公共行政理论。1968 年,来自美国各地的年轻公共行政学者在雪城大学召开了著名的明诺布鲁克会议,这是新公共行政理论诞生的标志性事件。会议围绕“公共行政的价值重构”这一核心主题展开深入研讨,学者们对传统公共行政理论进行了全面的批判,提出了新公共行政的核心理念:一是反对价值中立,强调价值融合,认为公共行政必须融入社会公平、公民权利、公共利益等价值;二是反对效率至上,强调社会公平,将社会公平作为新公共行政的核心价值;三是反对官僚制的封闭性,强调公民参与和民主治理,主张打破官僚制壁垒,推动公共行政的民主化、包容性;四是强调公共行政的社会责任,认为公共行政不仅要提升行政效率,更要承担起维护社会公平、促进社会发展的责任。
明诺布鲁克会议实现了公共行政的价值重构,标志着新公共行政理论初步成型。会议之后,以弗雷德里克森为代表的美国学者,对新公共行政的核心理念展开了系统的理论研究和体系构建,推动了新公共行政理论体系的形成。弗雷德里克森出版了《新公共行政》一书,系统阐述了新公共行政的基本假设、核心概念、价值理念和理论框架:基本假设包括“社会公平优先假设”“公共性假设”等;核心概念包括“社会公平”“公民参与”“价值融合”“回应性”;价值理念包括社会公平至上、公民参与、民主治理、社会责任、回应性政府;理论框架则围绕“如何实现社会公平” “如何推动公民参与”“如何构建回应性政府”等问题展开,形成了系统的理论闭环。
新公共行政理论形成后,美国学术界通过学术著作、期刊论文、学术会议、高校教育等多种方式,推动新公共行政理论的广泛传播。一是学者们发表大量学术著作和期刊论文,对新公共行政理论进行深入阐释和研究;二是召开一系列学术会议,围绕新公共行政理论展开研讨,推动学术交流;三是将新公共行政理论纳入高校公共管理专业课程体系,培养了大批具有新公共行政理念的专业人才。经过十余年的传播与探讨,新公共行政理论逐渐成为 20 世纪 70—80 年代美国公共管理学科的主流理论之一。
(三) “新公共管理”: 实践驱动型构建路径
英国是“新公共管理”理论的发源地,其公共管理理论体系的构建形成了“实践驱动型”路径,核心特征是以政府行政改革实践为出发点,学术界对改革实践进行逻辑梳理、概念提炼和理论体系化,最终形成了重要公共管理理论。
20 世纪 70 年代,英国深陷严重的经济和治理双重危机。经济上,受石油危机、产业结构失衡等因素影响,英国经济陷入长期滞胀困境,通货膨胀率居高不下,国民经济发展缓慢。治理上,传统的官僚制行政体系日益僵化,政府机构臃肿、效率低下、公共服务质量下降,财政支出不断膨胀,形成了典型的“政府失灵”现象。在此背景下,保守主义代表撒切尔夫人上台后,为破解财政困境,提出了市场化、私有化、小政府的改革理念,这些理念成为英国行政改革的核心导向。
1979 年撒切尔夫人出任英国首相后,率先推行的一系列市场化导向的行政改革成为新公共管理理论的实践源头。一是推行国有企业私有化,将电信、电力、铁路等大型国有企业出售给私人资本,引入市场竞争机制;二是推动公共服务市场化转型,将部分公共服务(如环卫、绿化、公共交通)通过外包、特许经营等方式交由私人企业和社会组织承接;三是引入企业化管理方法,将目标管理、绩效管理、成本核算等企业管理工具引入政府组织管理,建立政府绩效评估体系;四是精简政府机构,削减政府财政支出,缩小政府管理范围,强化政府的宏观调控和公共监管职能。
英国学术界对撒切尔政府的行政改革进行了全程跟踪研究。众多高校和智库成立了专门研究团队,对改革的措施、效果、问题进行系统分析。同时,英国学术界与保守党政府保持着密切的合作关系,学者们直接参与改革方案的设计与效果评估,实现了研究与实践的深度融合。
20 世纪 80 年代中期,随着撒切尔政府行政改革的深入,英国学术界开始对改革实践进行深度理论提炼,将具体的实践经验上升为具有普遍性的理论理念:一是将“市场化、私有化”改革实践提炼为“市场导向”的核心主张,强调市场机制在公共管理中的核心作用;二是将“企业管理方法引入政府”实践提炼为“企业化政府”的价值追求,主张用企业的管理模式改造政府治理;三是将“绩效管理、成本核算”实践提炼为“结果导向、绩效至上”的基本取向,强调政府管理的最终目标是提升绩效和服务质量;四是将“精简政府、下放权力”实践提炼为“分权化、小政府”的重要原则,主张合理划分政府与市场、中央与地方的权责边界。这些核心理论理念的提出,标志着新公共管理实现了从具体实践经验向系统理论思想的升华。
英国学者胡德(Hood,1998)、波利特(Pollitt,1990)等对新公共管理的价值理念进行了系统的体系化构建,标志着新公共管理理论体系的正式成型。胡德在《新公共管理的特征》一文中,将新公共管理理论的核心特征概括为“管理主义、市场导向、绩效评估、分权化”等七个方面,构建起新公共管理理论的基本框架;波利特在《管理主义和公共服务》一书中,对新公共管理的理论基础、实践应用、存在问题进行了全面分析,进一步完善了新公共管理理论体系。同时,奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书将英国的新公共管理实践经验和理论理念推广至美国,提出了“企业家政府”的十大原则,进一步丰富和发展了新公共管理理论体系,使其成为具有全球影响力的公共管理理论。
新公共管理理论体系形成后,通过国际学术交流、国际组织推广、各国行政改革借鉴等方式实现了全球化传播。一是美国、加拿大、澳大利亚等西方国家纷纷借鉴英国的新公共管理理论,推行本国的行政改革,形成了全球范围内的新公共管理运动;二是世界银行、国际货币基金组织等国际组织将新公共管理理论作为向发展中国家提供行政援助的核心理论依据,推动发展中国家推行市场化行政改革;三是通过国际学术会议、英文学术期刊、著作翻译等方式,推动新公共管理理论在全球公共管理学科领域的传播,使其成为 20 世纪 90 年代全球公共管理学科的主流理论。
四、 构建中国公共管理自主知识体系的现实路径
构建中国公共管理自主知识体系,是一项系统的学术工程和战略任务,必须立足中国国情、结合学科发展实际,吸收借鉴欧美国家公共管理理论体系构建的有益经验,规避其发展中的问题,从实践驱动、国际交流、学术能力建设三个核心维度出发,构建兼具本土性、实践性、传承性、包容性、时代性的中国特色公共管理自主知识体系,最终形成具有中国特色、中国风格、中国气派,且能为世界公共管理发展贡献中国智慧的知识体系。
(一) 扎根本土实践与传统智慧,夯实自主知识体系根基
公共管理学科的实践性本质决定了实践驱动是构建中国公共管理自主知识体系的核心路径。中国的公共管理实践积累了丰富而独特的经验,中华优秀传统文化中蕴含着深厚的治理智慧,二者共同构成了中国公共管理自主知识体系的智慧起源。构建自主知识体系,必须扎根中国公共管理实践,深挖中华优秀传统治理智慧,精准回应本土发展需求,将实践经验和传统智慧提炼升华为系统的理论成果,形成能够科学解释中国治理现象、有效解决中国治理问题的理论体系。
第一,深耕当代公共管理实践,挖掘本土治理经验富矿。新时代以来,中国在公共管理实践中形成了一系列具有中国特色的治理模式和实践经验,这些经验是构建自主知识体系的核心素材,必须对其开展系统性的跟踪研究、深度提炼和理论升华。聚焦中国式现代化中的重大治理课题:围绕数字政府建设、基层治理现代化、公共服务均等化、共同富裕、公共危机管理、全球治理参与等中国式现代化进程中的重大公共管理议题,开展针对性的深度研究。总结各地的实践模式和成功经验,将具体实践做法提炼为具有普遍性的理论理念。通过前瞻性研究,提出具有针对性的解决方案和理论指引,确保自主知识体系始终与实践发展同频共振,具有鲜明的时代性与实践导向。
第二,深挖传统治理智慧,实现现代转化与创新。中华优秀传统文化中的治理智慧是中国公共管理自主知识体系的文化根基,构建自主知识体系,必须深入挖掘传统治理智慧的当代价值,实现传统治理智慧与现代公共管理实践的深度融合,让自主知识体系具备深厚的历史底蕴和文化滋养。从先秦时期的诸子百家治理思想、古代的官僚制度和科举制度、传统的基层治理模式中,系统梳理民本思想、德法兼治、选贤任能、多元协同治理等传统治理智慧的核心内涵。运用历史研究法和文献研究法,深入解读传统治理智慧的本质特征,区分其合理内核与历史局限性,为现代转化奠定基础。同时,应该将传统治理智慧与现代公共管理理论相结合,实现传统治理理念的现代升华,并将传统治理智慧融入现代公共管理的具体实践中,通过实践检验并彰显传统治理智慧的现代价值。
第三,回应本土发展需求,构建问题导向的理论体系。构建中国公共管理自主知识体系,必须坚持问题导向,以回应中国本土发展需求、解决中国公共管理实践中的实际问题为核心目标,形成能够准确解释中国治理现象、有效破解中国治理难题、科学指导中国治理实践的理论体系。应立足中国独特的政治体制、社会结构和文化语境,提出具有中国特色的理论框架和分析工具,阐释中国公共管理实践中的独特现象。围绕中国公共管理实践中的现实难题,提出具有可行性的解决方案和理论指引。同时,立足中国公共管理实践的发展趋势,对未来治理实践进行科学预判和理论指导。
(二) 秉持比较视角深化国际对话,提升自主知识体系的国际影响力
构建中国公共管理自主知识体系,并非闭门造车,而是要在立足本土的基础上,秉持比较视角,坚持开放包容的导向,深化与国际公共管理知识体系的互动交流,吸收借鉴国际先进的研究方法和理论成果,同时推动中国公共管理理论与实践经验的国际传播,增强中国公共管理自主知识体系的外部影响力,形成兼具本土适配性与世界通用性的知识体系。
第一,以本土经验为根基,开展平等的国际学术对话。构建中国公共管理自主知识体系,需坚持以中国公共管理实践经验和理论成果为根基,与世界其他公共管理话语体系进行平等学术对话,实现本土知识与国际知识的有机融合。摒弃西方中心主义的话语霸权,树立中国公共管理知识体系的文化自信和自主意识。在国际学术交流中,既不盲目崇拜西方理论,也不片面否定西方成果,而是以平等姿态与世界各国公共管理学者展开交流与探讨,展现中国公共管理的实践经验和理论成果。
公共管理学科的发展具有普遍性规律,欧美国家在公共管理理论研究和方法创新方面积累了丰富经验。构建自主知识体系,需要在立足本土实践的基础上,批判性吸收借鉴这些国际先进的研究方法和理论成果,为我所用,提升中国公共管理研究的科学化水平。将中国的公共管理实践经验和理论成果与国际公共管理的通用规律相结合,形成兼具本土性和国际性的知识体系。
第二,坚持开放兼容导向,加强自主知识体系的国际传播。构建中国公共管理自主知识体系,需坚持开放兼容的发展导向,通过多元渠道加强中国公共管理理论与实践经验的国际交流与传播,让世界更好地理解中国的公共管理模式,提升中国公共管理自主知识体系的国际影响力和话语权,为世界公共管理的发展贡献中国智慧和中国方案。依托国内高水平大学和科研机构,举办国际公共管理学术研讨会、论坛,邀请世界各国公共管理学者来华交流研讨;支持中国公共管理学者参与国际公共管理学术组织和国际学术会议,在国际学术平台上发出中国声音,分享中国研究成果;加强与国外高水平大学和科研机构的合作研究,围绕全球公共管理的共同课题如公共危机管理、数字治理、气候变化应对等开展联合研究,提升中国公共管理研究的国际认可度。
加强公共管理学术成果的英文发表和翻译推广工作,将具有中国特色的公共管理理论著作、期刊论文以国际通用语言在国际知名学术出版社、期刊上出版和发表。打造具有国际影响力的中国公共管理学术期刊,提升中国公共管理成果的国际传播力。利用国际社交媒体、学术平台等新媒体渠道,传播中国公共管理的实践经验和理论成果,以全球治理课题为纽带分享中国经验,扩大国际传播的覆盖面。
(三) 强化主体学术能力,提升自主知识体系构建水平
学术界是构建中国公共管理自主知识体系的核心主体,构建自主知识体系的关键在于提升国内公共管理学界的核心学术能力,强化学界提出问题、提炼理论、界定概念、传播话语的能力,规避套用西方理论机械解释国内现象的误区,推动公共管理研究向自主化、本土化、特色化方向发展。
第一,强化问题提出与自主理论生成能力,摆脱西方理论路径依赖。构建中国公共管理自主知识体系,首先需强化国内公共管理学界提出本土问题、形成自主理论的能力,立足中国公共管理实践,提出具有本土性、时代性的研究问题,构建具有中国特色的理论体系,彻底摆脱对西方公共管理理论的路径依赖。
要改变“西方提出问题、中国回答问题”的研究模式,立足中国公共管理实践的现实需求,提出具有中国特色、时代特征的本土研究问题。引导学者深入基层、扎根实践,开展田野调查和实证研究,发现中国公共管理实践中的真问题、实问题,让学术研究真正扎根中国大地,回应本土需求。在提出本土研究问题的基础上,通过系统性研究,形成具有中国特色的自主理论体系。引导学者突破西方公共管理理论的框架束缚,立足中国治理实践进行理论创新,提炼新的理论观点、核心概念和分析框架;加强对中国公共管理实践经验的理论提炼,将零散的实践经验上升为系统的理论成果,形成能够解释中国治理现象、解决中国治理问题的自主理论;注重理论体系的系统性和完整性,构建涵盖公共管理价值、制度、实践、方法等多维度的自主知识体系,提升理论体系的科学性和影响力。
第二,提高标识性概念界定与学术思想凝结能力,提升知识体系标识度。标识性概念是自主知识体系的核心载体,也是区分不同知识体系的重要标志,构建中国公共管理自主知识体系,需要提高学界对标识性概念的界定能力和基础学术思想的凝练能力,提炼形成具有中国特色、辨识度高的标识性概念和核心学术思想,提升中国公共管理自主知识体系的标识度和辨识度。应立足中国公共管理实践,提炼形成能够体现中国特色、反映中国治理实践的核心标识性概念。对这些标识性概念进行科学界定,明确其内涵、外延、特征和运行机制,形成标准化的概念体系;推动标识性概念的体系化构建,将零散的标识性概念整合为相互关联、逻辑严密的概念体系,使之成为中国公共管理自主知识体系的核心支撑。在标识性概念和理论框架的基础上,凝练形成能够体现中国公共管理自主知识体系核心要义的基础学术思想,让中国公共管理自主知识体系具有鲜明的标识度和辨识度,能够与西方公共管理知识体系形成明显的区分,同时为世界公共管理知识体系贡献独特的中国元素。
第三,增强中外跨文化传播能力,精准传递自主知识内涵。构建中国公共管理自主知识体系,须实现学术话语的国际化转化,增强学界的中外语言表达能力和跨文化传播能力,在国际交流中恰当、精准地解读和传递中国公共管理自主知识体系的内涵,避免因语义偏差导致的交流障碍和内涵误解。加强对国内公共管理学者的跨文化交流能力培养,提升学者的外语水平和跨文化理解能力,让学者能够在国际学术交流中用准确、流畅的国际通用语言解读中国公共管理的理论成果和实践经验。将中国的公共管理理论成果和实践经验转化为国际学术界能够理解、接受的话语表达,运用国际通用的学术语言阐释中国的治理理念和实践模式。避免使用过于本土化、晦涩化的话语表述,确保国际传播的准确性和有效性,让世界更好地理解中国公共管理自主知识体系的核心内涵。
五、 结论与展望
构建中国公共管理自主知识体系,是新时代推进中国特色哲学社会科学发展的重大战略任务,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要理论支撑(郁建兴,2025)。本文系统梳理了公共管理自主知识体系构建的时代背景与国内外研究现状,从内涵界定和术语翻译双重视角辨析了公共管理自主知识体系的核心内涵,对比分析了欧美国家公共管理理论体系的构建逻辑与典型路径,最终提出扎根本土实践与传统智慧、秉持比较视角深化国际对话、强化主体学术能力等具体策略。
中国公共管理自主知识体系的核心内涵是扎根中国大地、赓续中华文脉、以解决本土治理问题为导向、兼具国际包容性。中国公共管理自主知识体系具有本土性、实践性、传承性、包容性、时代性五大核心特征,是学科体系、学术体系、话语体系的有机统一。学界须坚持历史与现实、理论与实践、本土与国际的有机结合,积极构建中国公共管理自主知识体系。
欧美国家公共管理理论体系的构建遵循“实践需求驱动—理论体系生成—学践互动完善—国际传播推广” 的总体逻辑,因各国国情差异形成了不同的构建模式。其共性经验是立足本土国情、以实践需求为驱动、实现学践良性互动、强化自主意识觉醒与理论创新、坚持开放包容的发展导向。欧美国家公共管理理论体系的构建模式,也为中国提供了重要警示,即避免盲目照搬西方理论、坚守公共性核心价值、防止理论与实践脱节、规避官僚体系僵化。
构建中国公共管理自主知识体系必须从实践驱动、国际交流、学术能力建设三个核心维度出发,形成系统的现实路径。其中,实践驱动是核心,要深耕当代中国公共管理实践,提炼本土治理经验,深挖中华优秀传统治理智慧,实现现代转化与创新,精准回应本土发展需求,构建问题导向的理论体系;国际交流是重要支撑,要以本土经验为根基,开展平等的国际学术对话,坚持开放兼容导向,加强自主知识体系的国际传播力度,提升国际影响力;学术能力建设是关键,要强化问题提出与自主理论生成能力,摆脱西方理论路径依赖,提高标识性概念界定与学术思想凝练能力,提升知识体系标识度,增强中外跨文化传播能力,精准传递中国公共管理自主知识内涵。
构建中国公共管理自主知识体系,是一项长期、系统的学术工程和战略任务,更是时代赋予中国公共管理学界的历史使命。立足中国大地、赓续中华文脉,聚焦中国式现代化进程中的重大治理课题,坚持实践驱动、理论创新、开放包容、学践融合,中国公共管理学界一定能够构建出具有中国特色、中国风格、中国气派的公共管理自主知识体系,为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的理论支撑与实践指引,为世界公共管理的发展贡献中国智慧和中国方案。
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供稿丨科研办、《公共管理评论》编辑部
